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杨保军:城镇化的成败取决于战略选择
发布时间:2013-11-8 16:15:48    点击:3632次    [关闭本页]
2013年10月19日,2013年中国新型城镇化市长论坛在北京开幕。本届论坛的主题为“新型城镇化顶层设计、凝聚企业与资本力量、共同推动城市发展”。图为中国城市规划设计院副院长杨保军。

  杨保军:各位嘉宾下午好!我用10分钟给大家讲几点,就是我们国家新型城镇化战略抉择需要考虑的几个因素。全球城镇化的浪潮实际上表明了一点就是城镇化是通往现代化的必由之路,这一点现在媒体也十分关注,十八大也写到了,但是城镇化既是机遇,也是挑战,成败恐怕取决于我们的战略选择。这是世行的一张图,我们看到全世界很多国家分为三各级团,右上角的是城镇化非常高,接近完成的国家,同时他们就是高速度的国家,这类国家往往保障体系非常健全,非常稳定,就是经济的波动,政治的更替对这个国家没有根本性的颠覆性的改变和危机。中间这个又一波,第二集团城镇化水平很高,也基本上完成了,城镇化也进行快完了,就是它的空间没多少了。但是,他们没有进入高收入国家。所以,在二和三之间,这个叫做中等收入陷井,就是它作为的空间不大了,但是就处于第二梯队了。第三波是城镇化还没有起飞,在30%之下,还没有起飞,结果怎么样?不知道,我们走了一半,所以下一步能不能进入高收入国家的行业,这也是决策者关注的一个问题。当然很多学者在研究,能不能跨过去,有的国家成功跨过了,有的国家到现在几十年了还在这个陷阱里头挣扎。

  那么,如果我们看看他们过去的,没有失败的国家的原因在哪里?我们可以看到,发展模式的选择,收入分配问题,当然还有一些其他的问题。那么,再看看这些过去的过程,日韩,他们有几点是值得我们借鉴。第一、要适时关注产业结构的转型,第二、大规模的提高研发产业的附加值,第三扩大个人的消费,第四、循序渐进的推进城镇化。所以,我们可以看到循序渐进的城镇化为依托可以实现对经济增长的持续的支持。

  接下来回到从国家层面思考,刚才周其仁教授谈到了,形成农耕文明时期我们国家的人地的对应关系,在工业化时期,在后工业化时期,它这个格局应该也是同样的改变。所以,经济学家告诉我们这个集聚的规律才能产生效率,这也是城市的核心价值所在。美国、日本也好,他们在相当大的程度上,在一些优势区位集中度是非常高的,我们国家要沿用那种市场体制,这种规律我们要不要遵循,多大程度上遵循?除此之外还要考虑什么呢?因为你既然要以市场经济作为资源配置的基础,这一点是不可否认的。但是,还有哪些因素需要我们考虑?我主要补充这么几点:

  第一、我们必须考虑地缘政治的问题,这不是耸人听闻,因为任何战略的出发点是安全,这个安全包括了经济安全,也包括生态安全,还包括社会安全。我们国家跟美国、日本不同,日本和美国东西两侧都是海洋,而我们西边、北边邻国非常之多,无论是将来的贸易交往也好,不得不考虑邻国的各种关系。不可能把优势区域培养出来以后,你就安然无恙了。第二、生态环境,这一点是比较忧虑的。如果综合考虑,各种适合人类居住的环境,我们真正适合我们建城市的地方不到20%。其他的地方大部分是不适合工业化的地区,所以如果强行的推工业化,实际上是得不偿失的,另外生态代价也很大。所以,由这个就看到,美国开发东部、中部、西部都是先开发,但是中部和西部的开发绝不是让东部淘汰落后的产业转移,它是结合技术,结合资源。所以说,在中部的时候是汽车产业、采掘、还有农业,到西部是信息产业,而我们现在中部、西部眼巴巴的等着东部把那些淘汰、落后污染严重的企业一个一个搬上去。所以,我觉得如果说原来的污染企业是污染我们的脚,现在是污水从头上倒下去。第三、我们如何跨越胡焕庸线?如果我们也像这种集聚,集聚到几亿行不行?第四个就是民族和谐的问题,就是少数民族集聚区往往是经济欠发达的地区。如果我们要全面实现小康,忽略到这一块,这是会出问题的。因为美国有种族矛盾,但是没有民族自治独立的问题,而我们有这样棘手的问题需要解决。最后,谈城镇化实际上是以农业为主的乡村社会向工业、服务业为主的城市社会转变的一个历史过程。我们现在说城市的很多,说农村的很少,如果你都搞不清楚农村的前景,怎么能搞清楚这个城市的情况呢?我们相当长的时间段认为城镇化就是做左下角这张图,变成右下角这张图,所以现在我们在拆迁,每天我们拆掉500个村。那么,我们就必须要考虑未来13亿人吃饭怎么办?我发现在这个事情上想的简单了,现在的想法是我们要向发达国家学习,学美国,规模化解决问题。但是,美国是新大陆移民国家,而中国是有长期的农耕文明,是一个悠久历史的国家,这个问题我们忽略了。那么,新大陆的国家,土族人没有文化,这么多地怎么办?所以它可以按照经济的模式开发,当然他们是规模农业,这样的规模农业是最具有竞争力的,所以美国鲜有竞争对手。这样一来,它的城市化率很高,80%,90%。那么,美国有没有农村?基本上没有,它有农场,因为它的农村不是传统聚落慢慢演化过来的。但是,有一点,当他城镇化率很高的时候,他开始效仿农村。

  这种情况,对于德国就不一样,因为德国还有援助农业,所以德国的乡村还存在,并且在后工业时期发挥了价值,情感的价值、人文的价值、自然生态的价值,包括农业本身的价值。它的农业没有衰退,农村也没有衰退,反过来在后工业化时期为我们提供旅游、休闲、度假等等。

  日本也更值得我们学习,老年人种地是日本的特点,怎么适应呢?老年人有一个特点,经验丰富,但是干不了重活,当都是老人的时候,它的农业就分工了,把重体力活和轻体力活分工。所以,日本的农业往精致农业发展,这样农村才能够维持它的传统,包括它的收入不是差距那么大。所以,中国现在调查下来,80%的80后,90后说我不愿意回去种地,我从小也没种过地,意味着中国农村也要进入老年人耕种的时候。我们要不要借鉴日本的经验呢?我们是仍由它衰退下去,还是说我们要找到一种方法?特别是中国南北差异很大,南方地区丘陵山地根本不适合大规模的那样学美国农场。我们千差万别,所以光靠规模化农业解决不了这些问题。但是,我们中国的农村恰恰是农耕文明积淀最深厚的地方,我们就应该重新认识、挖掘农村的价值。按照我的看法,农村价值是什么呢?就是在城市化之前农村有价值,工业化推动城市化的时候农村价值下降了,所以大家要拆掉。但是,当我们城镇化水平高到50%,60%,70%的时候,物以罕为贵,大家又有对农村的向往,情感的因素,特别是价值显现出来了。所以,中国人的梦想就是回归田园。我相信如果我们农村将来能够复活,很多人可以回归田园,可以在农村实现他们的田园梦,所以农村不应该轻易的随意拆掉。另外,某种程度上告诉我们在前十年,二十年出现一个问题,就是土地城镇化明显快于人口城镇化,这个什么意思呢?就是它是一个资本的城镇化,而不是民生的城镇化,转型应该转这种,资本的城镇化核心应该是生产,我们要怎么转?一个是地根,一个是银根。所以,我们希望能够通过制度改革,将来能够走向全社会共享的城镇化。

  如果我们回顾一下,可以用一句话概括,建国以后的前30年,我们走的是农村主导下的非城市化的工业化道路,后30年是走城市主导下的资本城镇化道路。那么,未来30年,我们应该寻找一条城乡一体,平等、共享、互补的这样一个城市化道路。所以,可能有的是把城市的发展跟乡村结合起来,农村土地要先确权,再限权,限权主要是不能盲目建设,要根据规划引导来建,完善城乡空间的税收调节机制。比如我们可以设想,我们把国家分为城市的政策区,主要保证城市人口的发展。但是,城镇的土地开发权可以下放给农村,但是必须要交税。第二、乡村政策区,远离城市的地区,它的主要功能是保证粮食生态,乡村的发展,同时划定一定比例的乡村发展路径。左边的方案是城市扩张,农村衰败,右边我们是希望平衡,所以两个不同的方案,最后大家讨论下来,选择了右边这个方案的试点。

  小结一下,第一、城镇化战略的制定必须结合国情,没有最好的,只有最合适的。第二、城镇化的质量比速度重要,社会发展比经济增长速度重要。最后,中央政府应该抓两头,放中间,抓两头就是高端的城市群,特大城市代表国家参与国际竞争的,低端的是那些落后地区、贫困地区,自己没有支撑能力,中间应该放开。所以,地方政府要转变增长方式,勇于探索实践,谢谢!

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